LE ATTRIBUZIONI AFFERENTI ALLA FUNZIONE ESECUTIVA
Nella forma di governo parlamentare voluta dai costituendi italiani, fondata sul ruolo determinante dei partiti politici, che secondo l’art 49 della Costituzione concorrono alla determinazione della politica nazionale, e sul raccordo tra Parlamento e Governo ai fini della determinazione dell’indirizzo politico, la posizione del Presidente della Repubblica assume dei connotati che la differenziano notevolmente tanto dal Capo dello Stato dello Statuto Albertino quanto dai presidenti delle forme di governo presidenziali(1).
Secondo l’art.5 dello Statuto Albertino il Re era titolare del potere esecutivo ed il capo supremo dello Stato, inoltre conformemente al principio monarchico, personificava lo Stato e costituiva la fonte di legittimazione di tutti i poteri statali.
A sua volta nei regimi ad ispirazione presidenziale, il Presidente si pone al vertice dell’esecutivo ed è dotato di effettivi poteri di direzione politica.
Viceversa nell’ordinamento italiano il Presidente della Repubblica non costituisce la fonte di legittimazione dei diversi poteri, ma è uno tra i poteri dello Stato; dall’altro è un potere distinto da quello esecutivo: autonomo, quindi, dal Governo e dalla maggioranza parlamentare che lo esprime ed estraneo all’esercizio di attivi poteri di direzione politica.
Il Presidente della Repubblica non può essere considerato un organo nuovo, dal momento che i precedenti legami con il Capo dello Stato appaiono significativi, specie per quanto concerne l’elenco delle competenze attribuitegli dall’art.87 della Costituzione(2).
Il ruolo del P. d. R. è caratterizzato da un ampio ventaglio di attribuzioni connesse alla funzione esecutiva; nell’ambito della funzione esecutiva il Presidente eredita infatti un più ampio ruolo del passato che si caratterizzava per l’appartenenza del potere esecutivo al Re, Capo dello Stato monarchico.
La continuità fra la forma di governo statutaria e quella della Costituzione repubblicana e, in questo quadro, fra la figura del Re e quella del Presidente della Repubblica emerge dunque sufficientemente nitida dai lavori della Costituzione ma si tratta di una continuità relativa trattandosi di due figure le cui attribuzioni sono attribuite dallo Statuto al Re (1848) e dalla Costituzione al Presidente(3) (1948).
L’art.89, co. 1, Cost. stabilisce che “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti che ne assumono la responsabilità”.
Tuttavia la controfirma non ha un significato univoco, ma è uno strumento “polifunzionale” destinato ad assumere un valore differenziato a seconda della effettiva provenienza dell’atto. Quindi il termine “Ministri proponenti” va inteso come “Ministri competenti”, non essendo sempre necessaria una proposta ministeriale e seguendo questo criterio, si possono distinguere tre categorie di atti:
- atti che il Presidente compie su proposta o su deliberazione di altri organi rispetto ai quali la firma presidenziale assume la funzione di controllo di legittimità (e talvolta di merito), mentre la controfirma sta ad indicare la reale provenienza dell’atto;
- atti di iniziativa presidenziale o sostanzialmente presidenziali rispetto ai quali è la controfirma del Ministro “competente”, non trovandoci di fronte, in questo caso, ad una proposta ministeriale, a svolgere una funzione di controllo della legittimità formale dell’atto e di attestazione della sua provenienza dal Capo dello Stato;
- atti assolutamente complessi o duumvirali (4), nei quali firma e controfirma attestano la collaborazione tra Capo dello Stato e Governo e la confluenza delle rispettive volontà nel compimento dell’atto(5).
Nei confronti delle attribuzioni propriamente riconducibili alla funzione esecutiva del Governo la regola della controfirma si dispiega pienamente in tutti i suoi aspetti : gli atti sono imputabili alla responsabilità del Ministro che ne avanza la proposta, o dell’intero Governo, se la proposta proviene dal Presidente del Consiglio, o è stata deliberata dal Consiglio dei Ministri, ed il P. d. R. effettua su di essi un’attività di controllo(6).
L’art. 87 Cost. propone una serie di attribuzioni strettamente connesse alla funzione esecutiva, e riconducibili a quattro ordini di competenza : le relazioni internazionali (8° co.), il potere militare (9° co.), la nomina dei funzionari dello Stato (7° co.) e il conferimento delle onorificenze (12° co.).
Nei lavori preparatori del 7° co. si discusse animatamente circa l’estensione del potere presidenziale di nomina dei funzionari statali ed infine si adottò la formula attuale che riserva alla legge la funzione di determinare in modo specifico i casi nei quali la nomina dei funzionari dello Stato debba avvenire mediante decreto presidenziale previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del ministro competente.
Si nota che solitamente la nomina dei funzionari dello stato da parte del P. d. R. è limitata ai gradi più elevati dell’amministrazione, anche perché si tratta generalmente di funzionari scelti in base a criteri politici ed ampiamente discrezionali(7) ; per i restanti gradi anche per ragioni di semplicità procedurale, la nomina avviene mediante atto del Ministro competente; d’altronde la formula adottata dal costituente attribuisce al legislatore la più ampia facoltà di scelta al riguardo.
L’atto presidenziale di nomina rientrerebbe tra quelli definiti di indirizzo governativo(8) , in quanto atto adottato su proposta del ministro competente in stretta applicazione del procedimento previsto dall’art. 89; la nomina in oggetto, quindi, esprimerebbe e concretizzerebbe la politica governativa.
Essa potrebbe tuttavia essere classificata, come funzione presidenziale vincolata, tra le competenze che il Presidente della Repubblica dovrebbe esercitare quando si verificassero i presupposti indicati dalla legge riservandosi esclusivamente il compito di accertare la legittimità e l’imparzialità dell’atto.
Nello stesso senso tale atto è classificato tra quelli formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi, rispetto ai quali il Presidente della Repubblica svolgerebbe solamente la funzione di controllo di legittimità e limitatamente, di merito, senza poter rifiutare la sottoscrizione del provvedimento nel caso in cui l’organo governativo, invitato a riesaminare l’atto, insistesse nel chiederne l’adozione(9).
Taluno considera la nomina in questione come atto sostanzialmente amministrativo rientrante nella sfera di competenza del Governo.
Nell’art. 87, co. 8° si attribuiscono al Presidente della Repubblica particolari e rilevanti competenze in materia di diritto internazionale(10).
Ciò avviene in quanto il Presidente della Repubblica è considerato quale organo naturale di rappresentanza dello Stato, configurato unitariamente nei rapporti con gli altri Stati; va notato che, a differenza di quanto prescritto nell’art. 5 dello Statuto, che conferiva al Re generale ed autonoma competenza in materia di relazioni internazionali, nel vigente testo costituzionale il potere presidenziale è limitato alla dichiarazione verso l’esterno della volontà dello Stato, normalmente formata da organi diversi.
L’analisi dell’8° co. può essere distinta in due parti : la prima concernente l’accreditamento ed il ricevimento degli agenti diplomatici, la seconda attinente alla ratifica dei trattati internazionali, previa autorizzazione delle Camere, se prevista (art.80 Cost.).
Relativamente alla prima parte, si rileva in dottrina che nell’interpretazione di essa si deve tener conto delle norme di diritto internazionale.
Secondo le suddette norme il C. d. S. ha la funzione di accreditare e ricevere due distinte categorie di agenti diplomatici : a) gli ambasciatori ed i nunzi apostolici; b) gli inviati straordinari, i ministri plenipotenziari e internunzi.
Circa il termine di ratifica è opinione prevalente in dottrina che esso vada inteso in senso lato, comprendendovi non soltanto l’atto formale che segue la sottoscrizione del trattato da parte dei plenipotenziari, ma anche le altre forme di stipulazione di trattati denominate accessione, adesione, accettazione, approvazione e così via.
Ugualmente anche il termine trattato dovrebbe essere interpretato in senso estensivo(11) , includendovi qualsiasi atto normativo internazionale, sia esso bilaterale o multinazionale, e quindi anche le convenzioni, gli accordi, i protocolli ecc.
Vi è chi ritiene che la ratifica non sia potere proprio del Presidente della Repubblica ; essa infatti segue l’autorizzazione delle Camere oppure completa il potere governativo di stipulare trattati.
Il conferimento delle onorificenze è definito atto di prerogativa presidenziale, sebbene la funzione esercitata dal Presidente della Repubblica sia meramente formale, dato che la concessione e la revoca delle onorificenze sarebbe in realtà attribuzione propria del Presidente del Consiglio e dei Ministri competenti; difatti l’atto presidenziale in oggetto sarebbe in genere conforme alla proposta governativa.
Probabilmente la sopra indicata definizione è dovuta al ricorso di quanto avveniva sotto il vigore dello Statuto, quando però la concessione delle onorificenze e la stessa creazione degli ordini cavallereschi erano in senso proprio di prerogativa regia, in quanto adottati autonomamente dal Re.
Anche se la Costituzione non lo prevedeva espressamente che al Presidente della Repubblica spetta unicamente conferire onorificenze, ma non ordini cavallereschi, i quali, invece, devono essere istituiti per legge(12).
Il conferimento delle onorificenze, volto ad attestare benemerenze sociali dell’individuo, costituisce istituto ben diverso dal riconoscimento dei titoli nobiliari espressamente non consentito dal XIV disp. trans. e fin. del testo costituzionale.
L’onorificenza(13) ha carattere personale, non si trasmette ereditariamente, è legata all’accertamento di meriti individuali e non attribuisce particolare status giuridico(14) .
I requisiti per poter essere insigniti di una onorificenza dell’Ordine “Al Merito della Repubblica Italiana” sono :
- aver acquisito benemerenze verso la Nazione nel campo delle scienze, delle lettere, delle arti, dell’economia e nel disimpegno di pubbliche cariche e di attività svolte ai fini sociali, filantropici ed umanitari, nonché per lunghi e segnalati servizi nelle carriere civili e militari. I gradi onorifici dell’Ordine “Al Merito della Repubblica Italiana” sono :
- Cavaliere, Ufficiale, Commendatore, Grande Ufficiale e Cavaliere di Gran Croce. Per altissime benemerenze può essere eccezionalmente conferita ai Cavalieri di Gran Croce la decorazione di Gran Cordone(15) .
Salvatore Dott. Carlone
1 La Forma di Governo Presidenziale è adottata, come detto, negli Stati Uniti d’America La Costituzione Americana adottò, nel 1787, la Forma di Governo Presidenziale, è quella che fu adottata (una volta che essi si erano resi indipendenti) nel sistema tuttora vigente in quel paese. Dovendo fondare un nuovo stato, i costituenti americani presero come modello la forma di governo in quel momento vigente in Inghilterra, facendo così propri in modo rigoroso i principi della separazione dei poteri e sostituendo, al sovrano, un Presidente eletto direttamente dal popolo. La Forma di Governo Presidenziale si presenta di tipo dualistico, giacché il potere esecutivo e il potere legislativo sono entrambi eletti direttamente dal popolo, sono affidati a due organi separati e del tutto indipendenti tra loro, ed entrambi forniti di una propria autonoma legittimazione democratica.
2 Rolla Giancarlo Il sistema Costituzionale italiano L’organizzazione costituzionale dello Stato pp313,314, Giuffrè Editore 2010
3 Carlo Fusaro Il Presidente della Repubblica Soc.Ed.Il Mulino, Bologna 2003 p57
4 atti duumvirali o a partecipazione complessa eguale sono quegli atti il cui contenuto è deciso di comune accordo dal Capo dello Stato e dal Presidente del Consiglio dei Ministri.
5 L.Pegoraro A.Reposo A.Rinella R.Scarciglia M.Volpi Diritto Costituzionale e Pubblico G.Giappichelli Editore Torino 2009 Cap 7 p305
6 Digesto delle Discipline Pubblicistiche vol. XI Utet 1996 p. 469
7 Sandulli, Scritti Carnelutti, IV, p. 238
8 In diritto l'attività di indirizzo politico o di governo è quella svolta dagli organi costituzionali dello stato e consistente nella formulazione delle scelte con le quali si individuano i fini che lo stato intende perseguire in un determinato momento storico attraverso l'attività amministrativa. Gli atti giuridici nei quali si estrinseca l'attività di indirizzo politico sono detti atti politici.
9 Martines Diritto Costituzionale, Giuffrè Editore, p. 542
10 Il Diritto internazionale, chiamato anche "diritto delle genti" (ius gentium), è quella branca del diritto che regola la vita della comunità internazionale. Può essere definito come il diritto della Comunità degli Stati, quindi un diritto al di sopra di essi e dei loro ordinamenti interni. Meno corretta la definizione di diritto del rapporto tra stati, perché se è vero in senso formale che è posto in essere tra i vari Stati, in senso materiale non è sempre indirizzato ai rapporti tra questi ma può anche incidere all'interno delle comunità.
11 L’interpretazione nella teoria generale del diritto può essere definita come l’attività volta a chiarire il senso e la portata di una norma giuridica.Per quanto riguarda i trattati, Treves la definisce come:
“…la determinazione del significato da attribuire alle espressioni utilizzate dalle parti nel testo di un trattato…”
12 La Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati non contiene alcuna definizione di questo concetto.
13 Balladore Pallieri, Diritto Costituzionale, p. 213
14 L’Ordine al Merito fu istituito con la Legge 3 marzo 1951, n. 178 (G.U. n. 73 del 30 marzo 1951), è il primo fra gli Ordini nazionali ed è destinato a "ricompensare benemerenze acquisite verso la Nazione.
15 In diritto si definisce status (in latino 'condizione, posizione, situazione', derivato dal verbo stare, 'star fermo') o stato giuridico la posizione di un soggetto rispetto ad un determinato gruppo sociale, che può essere l'intera collettività o un gruppo minore, dalla quale derivano determinate situazioni giuridiche soggettive. Lo status non è di per sé una situazione giuridica soggettiva ma una qualità giuridica da cui può derivare l'attribuzione di situazioni giuridiche soggettive (ad esempio, dallo status di cittadino, il diritto di voto e l'obbligo di prestare servizio militare), tra le quali il diritto del soggetto che possiede lo status al godimento e al riconoscimento dello stesso (cosiddetto diritto qualificativo). Lo status può essere di diritto pubblico (ad esempio, quello di cittadino) o di diritto privato (ad esempio, quello di figlio o di coniuge).
